試論高校內部審計職能的轉換及發(fā)展方向

近年來，我國高校內部審計已從最初的合規(guī)性財務審計逐步發(fā)展到目前以財務審計為基礎的綜合管理審計，有的高校已經把內部控制審計和風險管理審計納入了審計的視野，審計業(yè)務得到不斷拓展和深化。但也必須看到，隨著高校辦學規(guī)模的擴張和財務收支的增長，內部管理未及時跟進，有的高校在不同程度上出現(xiàn)了財務管理失控的問題，違規(guī)違紀現(xiàn)象時有發(fā)生。這些問題的產生與高校管理體制存在缺陷、控制環(huán)境弱化，在管理系統(tǒng)中內部審計理念陳舊、職能定位不準、審計內容層次過低，導致經濟監(jiān)督不到位有一定的關系。一些高校從完善內部控制入手，正在采取措施進行整改，實現(xiàn)內部審計的職能轉換，將經濟監(jiān)督由事后監(jiān)督轉向事前控制監(jiān)督，實踐證明不失為一種化解管理風險的有效途徑。在新的形勢下，研究探討高校內部審計工作如何及時轉變審計理念，明確內部審計的職能定位，提高審計工作層次和審計效能，強化管理服務職能，對于促進高�？茖W發(fā)展具有重要意義。

一、以科學發(fā)展觀為指導轉變高校內部審計理念
科學發(fā)展觀是我黨從新世紀新階段黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略思想。高校內部審計工作必須在準確把握高校發(fā)展趨勢及內部審計特點的基礎上，及時更新調整審計理念，堅持以人為本，促進高校全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造性地開展審計工作。

(一)堅持以人為本，樹立科學發(fā)展理念

“以人為本”是科學發(fā)展觀的本質和核心。高校審計工作必須堅持“以師生員工為主體，‘教’以教師為本，‘學’以學生為本”的理念，把師生最為關注、學校領導最為關切、工作任務最為迫切的問題放在審計工作的首位，把維護國家利益、學校利益和師生利益作為審計工作的根本出發(fā)點，緊密圍繞學校的中心工作和重大事項，把涉及師生利益的熱點問題確定為審計對象，為學校領導科學決策當好參謀和助手，促進學校管理水平的提高。

(二)堅持全面協(xié)調，保障可持續(xù)發(fā)展

高校的發(fā)展目標是為國家培養(yǎng)所需的合格人才，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展條件下辦學社會經濟綜合效益最大化或整體價值最大化。對高校審計工作來講，所謂“全面”，就是要全面履行經濟監(jiān)督和管理服務職責，將凡是有經濟活動的單位和部門都納入審計的視野；強調“協(xié)調”，就是要使審計工作與學校發(fā)展的大局相適應，把審計工作始終置于促進學校發(fā)展的大環(huán)境中，確立審計工作必須服務于學校發(fā)展的觀念；堅持“可持續(xù)發(fā)展”，就是要站在更加長遠的角度謀劃發(fā)展問題，制定審計工作的發(fā)展目標，加強審計基礎工作建設，為管理層提供滿意的審計服務。

(三)堅持統(tǒng)籌兼顧，突出審計重點

堅持全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的方針，其根本方法是統(tǒng)籌兼顧。全面審計不等于全部審計，要做到事無巨細的全部審計，既無可能也沒必要，審計質量也無法保證。因此，必須遵循重要性原則，把有限的審計資源投放到最急需解決的關鍵問題中去。在制定審計工作計劃時，要準確把握高校改革和發(fā)展的脈搏，根據(jù)學校的工作重點和資金走向，加強審計跟蹤監(jiān)督，突出對重點部門、重點領域、重點資金的審計，突出對影響全校全局及全校師生利益的問題審計，以提高審計工作效率和效果。

(四)增強宏觀意識，提升審計層次

高校內部審計不能拘泥于查處細節(jié)問題，必須善于從宏觀角度去研究分析問題，從各個因素的關聯(lián)性分析入手，對審計查出的問題從宏觀層面進行分析和評價，深入剖析產生問題的性質和根源，發(fā)現(xiàn)體制和運行機制上存在的不足，從源頭上提出防范措施和改進建議，幫助被審計單位堵塞漏洞，提高管理水平，使審計工作成果對于加強高校宏觀調控和微觀管理更有價值。

(五)正確處理監(jiān)督與服務的關系

就內部審計的內向性服務功能來講，監(jiān)督是手段，服務是宗旨，服務是監(jiān)督的升華。因此，高校內部審計必須確立“在參與中監(jiān)督，在監(jiān)督中服務”的理念，正確處理好監(jiān)督與服務的關系，絕不能為監(jiān)督而監(jiān)督，而忽略管理服務職能的發(fā)揮。

(六)確立現(xiàn)代內部審計的基本理念

高校內部審計人員必須認識到，內部審計與內部控制之間是一種伴生的關系，內部審計既是內部控制系統(tǒng)的組成部分，又是內部控制有效性的確認者；內部審計是對管理部門確認的再確認，控制過程的再控制，既服務于管理者，也服務于被管理者；內部審計是對風險管理的再管理，它通過評估、計量和報告總體風險，幫助管理者建立規(guī)范的工作流程并實施監(jiān)督；內部審計要積極參與管理，對重大經濟活動提供咨詢和建議，參與組織一切重大的變革；獨立、客觀、公正是內部審計存在的根本，要高度重視客觀性和審計項目質量管理，使審計結果能經受住歷史的考驗。

二、內部審計目標的演變和職能定位的轉換

內部審計的目標是內部審計的靈魂，而職能定位則是內審部門開展工作的前提。

(一)內部審計目標的演變過程

縱觀內部審計的發(fā)展歷程，大致經歷了三個階段：在初級階段主要以保護財產、查錯防弊為目標；中間階段主要以改善經營、加強控制為目標；當前主要以凈化內部控制環(huán)境、加強管理、防范風險為目標。美國著名內審專家勞倫斯·索耶認為，內部審計是對組織中各類業(yè)務和控制進行獨立評價，以確定其是否遵循公認的原則和程序，是否符合規(guī)定的標準，是否有效和經濟地使用資源，是否正在實現(xiàn)組織的目標。而國際內部審計師協(xié)會(IIA)將內部審計概括為：“內部審計是一項獨立、客觀的保證和咨詢活動，旨在增加組織價值和提高組織的運作效率。它通過應用系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法，評價并改善風險管理、控制及治理過程的有效性，幫助組織實現(xiàn)其目標”。從國際主流趨勢看，內部審計的職能定位已由檢查監(jiān)督型轉向于服務導向型，并將內部審計范圍延伸到機構治理與風險管理，要求審計內容向控制風險、提供管理咨詢服務的增值型審計轉變。

為適應這一發(fā)展方向，我國《審計署關于內部審計的工作規(guī)定》將內部審計描述為：“內部審計是獨立監(jiān)督和評價本單位及所屬單位財務收支、經濟活動的真實、合法和效益的行為，以促進加強經濟管理和實現(xiàn)經濟目標”。中國內審協(xié)會其后頒布的《內部審計基本準則》把內部審計定義為：“內部審計是組織內部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制度的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現(xiàn)”。從內部審計定義的數(shù)度修改調整中可以看出，我國內部審計的目標與國際內部審計越來越接近，都是及時、準確地發(fā)現(xiàn)組織內部控制和管理中存在的問題，診斷可能出現(xiàn)的風險，通過加強管理來保證組織目標的實現(xiàn)。

(二)現(xiàn)代內部審計的職能定位

當前，我國學術界對于內部審計的職能定位主要有如下幾種觀點：一是單一職能論，認為內部審計僅是一種經濟監(jiān)督活動，因此內部審計的職能就是經濟監(jiān)督；二是雙職能論，認為內部審計具有監(jiān)督與評價的職能，也有人認為內部審計具有經濟監(jiān)督與咨詢服務職能；三是多職能論，認為內部審計具有監(jiān)督、評價、咨詢服務、信息反饋、參與管理等多種職能。

從科學發(fā)展觀和現(xiàn)代內部審計理念的視角看，單一職能論顯然已不符合新形勢的發(fā)展需要，也落后于我國內部審計的發(fā)展現(xiàn)狀；雙職能論認為，確認服務和咨詢服務兩大領域才是內部審計的最主要內容。雖然對于內部審計是否具有管理職能在審計學界尚無定論，但已清楚地看到，隨著社會經濟的發(fā)展和管理水平的提升，增值型審計項目所占比例將不斷提高，內部審計將以提供管理咨詢服務的形式參與管理或控制即將成為現(xiàn)實，內部審計將被賦予監(jiān)督、評價和咨詢服務等多項職能，而且各職能之間是一種相互遞進的伴生關系。

第一，經濟監(jiān)督職能是內部審計的基本職能。內部審計的這種監(jiān)督職能來自組織內部管理的需要，隨著高校經濟活動規(guī)模的擴大化，辦學方式的多樣化及管理層次的多級化，使得高層管理者面對縱橫交錯的經濟活動，不可能事必躬親地直接控制各管理環(huán)節(jié)及有關的經濟活動，這就客觀上需要有健全的審計監(jiān)督機制，監(jiān)督各經濟責任承擔者按既定的目標要求，認真履行其承擔的經濟責任。

第二，經濟評價職能是由經濟監(jiān)督職能派生出來的另一種職能。在履行監(jiān)督職能的基礎上，管理者需要內部審計機構對被審計單位的計劃、預算、決策、方案是否先進可行，經濟活動是否按照既定的決策和目標進行，綜合效益的高低，以及內部控制制度是否健全有效等作出獨立、客觀、公正的評價。

第三，內部審計的延伸職能或增值職能為咨詢服務職能。內部審計的本質是一種管理服務活動，它的作用不只局限于對責任履行情況的審查，還要根據(jù)審計所掌握的大量信息，分析組織對不斷變化著的環(huán)境的反映和適應能力，通過調查、了解、評價、分析、判斷，加工提煉形成審計報告反饋給高層，就政策執(zhí)行的各個方面向管理者出謀劃策，提出管理建議。

(三)高校內部審計的職能定位

2009年中國內審協(xié)會發(fā)布的內部審計實務指南第4號首次將高校內部審計定義為：“通過對學校與資源利用有關的業(yè)務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢、旨在促進完善管理控制、防范風險、創(chuàng)造效益，從而促進學校事業(yè)目標的實現(xiàn)”。今后高校要在普遍開展的遵循性審計的基礎上，重點向以下領域拓展業(yè)務空間。

第一，參與風險管理，開展風險管理審計。防范風險是內部審計的重要功能，這一功能在高校管理中尤為重要。所謂風險管理，是對影響組織目標實現(xiàn)地各種不確定性事件進行識別和評估，并采取應對措施將其影響控制在可接受范圍內的過程，為組織目標的實現(xiàn)提供合理的保證。風險管理審計主要是通過調查，取證、分析及評價組織內外主要風險因素，采用定性和定量的分析方法測定風險點和風險度，審查風險應對措施的可靠性和有效性，其工作成果一般體現(xiàn)在內部控制報告中，當管理層有特別要求時，應當出具專項審計報告。

第二，開展內部控制審計，改進高校內部治理。內部控制是根據(jù)管理需要而建立的自我約束、自我完善的運行機制。內部審計既是高校內部控制的組成部分，也是監(jiān)督評價內部控制的主要力量，在強化內部控制方面具有不可替代的作用，它獨立于高校內部其它控制系統(tǒng)，同時又對內部控制的其它要素進行檢查監(jiān)督和評價。內部審計通過日常的審計活動，以內部控制中的“控制活動”要素為重點，針對各個環(huán)節(jié)的關鍵點逐一評價其運行機制健全性、合法性和有效性，尋找內部控制中的薄弱環(huán)節(jié)，向管理層提出強化內部控制建設的措施，從而減少對47資源利用不當和低效使用而造成的損失浪費。

第三，在常規(guī)審計的基礎上，開展績效審計�？冃�審計三要素包括經濟性、效率性和效果性。經濟性是指最低費用取得一定質量的資源；效率性是指投入資源與產出成果之間的對比關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出；效果性是指實際取得成果與預期取得成果之間的對比關系�？冃�審計是在財務合規(guī)性審計的基礎上對相關指標等進行綜合分析，系統(tǒng)地對所屬單位或項目就其實現(xiàn)經濟性、效率性和效果性的程度進行獨立的評價。高校辦學的效益性體現(xiàn)在投入的經濟性、管理的效率性和產出的效果性，即在投入上，表現(xiàn)為資金使用是否節(jié)約，是否合理利用物資資源，是否恰當配備教師、管理及服務人員；在管理上，表現(xiàn)為機構設置是否科學，辦學機制是否靈活實用，管理手段是否先進高效等；在效果上，表現(xiàn)為數(shù)量上是否達到最大化要求，質量上是否達到一定標準。相應的內容包括人力資源配置績效審計、物資資源使用績效審計、資金使用績效審計、管理責任績效審計、服務質量績效審計等。

第四，提前參與管理，在常規(guī)審計的基礎上開展管理審計。管理審計是在財務審計基礎上發(fā)展起來的，針對經濟管理行為而進行的審計。財務審計以審查基本財務信息為主，管理審計以審查管理信息為主。管理審計主要是通過對管理活動進行連續(xù)跟蹤和對管理控制制度、管理過程、管理活動、管理質量的審查，評價管理組織是否合理，管理機構是否健全，管理活動是否有效等，其主要內容包括發(fā)展戰(zhàn)略審計、重大決策的審計、計劃和預算審計、組織和制度審計、控制過程審計、實施效果審計等。

三、高校內部審計職能的轉換與發(fā)展方向

過去高校內審人員大多將主要精力投放在財務數(shù)據(jù)的真實性、合法性的審查上，審計的對象主要是會計資料。隨著高校審計環(huán)境的改善，外部制約機制的加強，會計電算化的普及，內部審計的職能也應從傳統(tǒng)的“查錯防弊”逐步向提供“管理服務”的方向拓展，審計內容將擴展到管理的各個方面，突出內部審計“內向性服務”的特點，開拓內部審計更加廣闊的發(fā)展空間。高校內部審計的工作重心應逐步向著以下幾個方面轉移：

(一)審計目標由檢查監(jiān)督型審計向防范風險、提供服務咨詢的管理導向型審計轉變

高校內部審計要在以真實性、合規(guī)性為導向的財務收支審計的基礎上，依法加強預算執(zhí)行審計和決算審計，認真開展審計調查，積極開展內部控制審計、風險管理審計、績效審計和管理審計，把工作著眼點放在完善內部控制、規(guī)范管理、規(guī)避風險、提高效益上來，實現(xiàn)審計工作由單純的監(jiān)督向監(jiān)督與服務并重轉變，由查錯防弊向內部控制評價和風險評估轉變，加強對重大決策、重點投資項目及占用資金數(shù)額較大的財務收支項目的事前審計，監(jiān)督和評價有關預算、項目及合同的真實性、合理性、合法性、有效性，及時向管理者反饋信息，預防可能出現(xiàn)的風險和失誤。

(二)審計的角度由關注微觀執(zhí)行層次向關注宏觀戰(zhàn)略層次與執(zhí)行層次并重轉變
我國內部審計比較注重合法性和合規(guī)性審計，其后開展的經濟責任審計，含有財務審計和管理審計的內容，較傳統(tǒng)的財務審計而言，經濟責任審計的內容更全面。但無論是財務審計還是經濟責任審計，通常不涉及全局，更多地關注于執(zhí)行層面，對當期的經營管理活動的規(guī)范性及效益性較為重視，而較少涉及執(zhí)行戰(zhàn)略層面的問題，對是否符合組織的總體發(fā)展戰(zhàn)略、是否增強了可持續(xù)發(fā)展能力等很少涉及。但事實上，一個單位的長期發(fā)展以及戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的不確定性是最重要的風險，管理當局非常希望有暢通而可信的渠道，全面了解發(fā)展戰(zhàn)略的實施情況。因此，需要內部審計機構改變審計的角度，從宏觀戰(zhàn)略的角度關注戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略目標的執(zhí)行情況，安排和實施審計項目，開展戰(zhàn)略實施效果評估等，為戰(zhàn)略決策提供支持。

(三)審計時間由事后審計向事后、事中與事前審計相結合轉變

風險管理審計要求做到事前、事中、事后審計相結合。傳統(tǒng)的財務審計大多屬于事后審計，然而在很多情況下，單純的事后審計只能對已經存在的問題和其后果起到揭示作用，難以對風險起到防范的作用，這是影響審計時效、制約審計作用發(fā)揮的重要因素之一。為有效地防范和控制風險，高校內部審計必須突破傳統(tǒng)的審計監(jiān)督方式，由單純的事后監(jiān)督轉移到事前、事中、事后全過程審計監(jiān)督上來。對控制風險較大的領域，要將審計監(jiān)督關口前移，在決策過程中做好事前參謀；對重大經濟合同，審查其合法性、完整性及效益性；事中對執(zhí)行過程實施審計監(jiān)控，把握經營狀況和風險因素，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正；事后對其進行審計評價，為保障審計整改意見的落實，需要加強后續(xù)審計，對被審計單位落實審計決定和審計建議的情況實施跟蹤審計，幫助被審計單位加強整改，保證審計目標的實現(xiàn)。在基建工程審計方面，要從單純的工程竣工結算審計向全過程審計轉變，實現(xiàn)從項目立項、投資預算、招投標、工程結算到財務決算的全過程審計，對各個環(huán)節(jié)實時跟蹤、嚴格審核把關。

(四)審計形式由靜態(tài)審計向以日常監(jiān)控為特色的動態(tài)審計轉變

傳統(tǒng)的審計項目通常起于立項、終于報告，所有和項目有關的審計活動，包括資料收集和分析、抽樣、取證直至報告都集中在由立項到報告這一短暫的期間內。它對被審計單位的考察通常是靜態(tài)的、以某一時點為終點，審計后新發(fā)生或暴露出的問題和風險，往往要到下一次審計時才能發(fā)現(xiàn)。動態(tài)審計是在網絡通信技術的幫助下，對投入資金多、經營風險大的重點領域的經營活動進行經常性、實時和動態(tài)的審計監(jiān)控。通過對基本業(yè)務數(shù)據(jù)的連續(xù)監(jiān)控，判斷各項上報數(shù)據(jù)的真實性、合規(guī)性，綜合判斷業(yè)務數(shù)據(jù)變化的合理性，根據(jù)最新變化及時作出反應，實時監(jiān)控可能的風險，起到及時預警、避免和降低風險的作用。

(五)審計手段實現(xiàn)由傳統(tǒng)的賬項審計向應用計算機輔助審計的智能審計轉變
運用現(xiàn)代信息技術進行審計，是全面提升審計工作質量和效率、降低了審計成本的重要手段。要積極探索信息化環(huán)境下新的審計方式，使審計人員能熟練地運用審計軟件、數(shù)據(jù)庫、網絡通信等現(xiàn)代技術方法和手段實施審計監(jiān)督。審計部門借助計算機輔助審計軟件強大的計算、統(tǒng)計、抽樣和初步分析功能，可以使審計人員從冗長煩雜的計算工作中解放出來，專注于對事實的調查和對數(shù)據(jù)的深度分析，利用網絡實施非現(xiàn)場審計，提高審計效率和審計工作質量。

(六)審計隊伍的構成由單純的財務人員向多元化的專業(yè)人才結構方向轉變

在市場經濟條件下，高校資金來源和運用的多元化使得經濟活動日趨復雜，審計類型不斷增多，但目前大多數(shù)高校審計任務不斷增多與審計資源相對有限的矛盾仍沒有解決，現(xiàn)有審計人員的專業(yè)結構也不能滿足審計創(chuàng)新的需要。要實現(xiàn)審計工作領域由財務領域向管理領域的擴展，必須要有一批在某一領域有著豐富經驗和較高業(yè)務水平的專業(yè)人才加盟，他們的加入可以使內審計機構加深對各領域管理關鍵環(huán)節(jié)的理解，提高審計切入的廣度和深度。

(七)審計實施方式從單一靠內審機構自身力量向與外審相結合的方向轉變

為提高內審工作的效率和質量，高校內審機構已經開始在一些較為專業(yè)化的領域借助外部審計力量完成審計項目或利用外部審計的工作成果。對于工作量巨大和需要利用其它領域專業(yè)知識的項目，可以利用外部專家服務。實行內審和外審相結合，可以使內審人員將主要精力放在對事前、事中管理流程的分析和評價上，將關注的重點放在審計監(jiān)控方面。

四、高校內部審計職能轉變所面臨的制約因素和相應對策轉變

高校內部理念、轉換審計職能在我國教育審計領域已取得一定共識，在內部控制審計、績效審計等方面開始了有益的探索并積累了一些可貴的經驗。但總體來看，實現(xiàn)內部審計的職能轉換還面臨著諸多制約因素，主要表現(xiàn)為：

一是內審機構傳統(tǒng)的審計思維與新形勢的發(fā)展不相適應，傳統(tǒng)的審計方法與經濟活動的繁雜性不相適應；

二是新的審計領域理論基礎不夠扎實，尚未構成比較完整的理論體系；

三是審計法規(guī)和標準建設相對滯后，沒有成熟的審計操作模式可供借鑒；

四是被審單位內部控制制度不健全、會計信息失真、預算管理制度不合理、業(yè)務領域的信息不對稱等因素使得審計創(chuàng)新實施的基礎不牢；

五是高校內審機構獨立性有限，現(xiàn)有的高校管理體制對受托責任劃分不清，管理層缺乏對審計創(chuàng)新的內在動力和需求；六是高校內審機構審計資源不足、審計人員專業(yè)勝任能力有限等諸多難題，加大了審計風險。

在今后相當長的時間內，高校內部審計必須樹立前瞻性的審計工作理念，因時因地、循序漸進地推進審計創(chuàng)新；積極開展審計理論和方法的研究，為開展內部審計創(chuàng)新做好理論儲備；推進審計法律法規(guī)和審計評價標準體系的建設，規(guī)范高校內部審計制度；緊跟高校體制改革和完善高校治理結構步伐，增強審計獨立性，優(yōu)化審計環(huán)境；堅持重要性原則，把有限的審計資源投放到最需要解決的關鍵問題中去，堅持做到有所為、有所不為；加強高校內部審計能力建設，提高內審人員專業(yè)勝任能力，充分利用外部專家服務；加強審計項目的審計。 （來源：中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版) 2011年2月 作者：左旦平）